सत्ता में साझेदारी की कार्यप्रणाली: पाठ, हल किए गए प्रश्न और अभ्यास

सत्ता में साझेदारी की कार्यप्रणाली

गाँव की नाली कौन बनवाता है? थाने की पुलिस किसके अधीन है? और देश की सीमा की रक्षा का फैसला कौन करता है? ये तीनों काम अलग-अलग जगह से होते हैं, क्योंकि तीनों की जरूरत अलग है। देश की रक्षा के लिए पूरे देश का एक फैसला चाहिए। पर गाँव की नाली किधर से निकले, यह गाँव के लोग ही सबसे अच्छी तरह जानते हैं। इस अध्याय में आप देखेंगे कि शक्ति अलग-अलग संस्थाओं और स्तरों में कैसे बाँटी जाती है।

शुरुआत सत्ता के रूपों, संघीय शासन और विषय-सूचियों से होगी। फिर भारतीय संघवाद, भाषा-नीति और विकेंद्रीकरण की बात आएगी। अंत में वे संस्थाएँ आएँगी जिन्हें आप रोज़ देखते हैं: पंचायत, ग्राम कचहरी और नगर निकाय।

किसी भी संस्था को पढ़ते समय चार बातें पूछिए: वह किस स्तर पर है, उसमें कौन होता है, उसका काम क्या है और वह किसके प्रति जवाबदेह है? ये चार बातें समझ में आ गईं तो पदों के नाम रटने नहीं पड़ेंगे और उत्तर अपने शब्दों में लिख सकेंगे।

1. सत्ता की साझेदारी के रूप

सत्ता की साझेदारी कई रूपों में होती है। पहले सरकार के तीन अंगों को लीजिए। विधायिका कानून बनाती है, कार्यपालिका उन्हें लागू करती है और न्यायपालिका कानून तथा संविधान की व्याख्या करती है। तीनों एक ही स्तर पर काम करते हैं और एक-दूसरे पर नज़र रखते हैं, इसलिए कोई एक अंग मनमानी नहीं कर पाता। एक ही स्तर के अंगों के बीच शक्ति के इस बँटवारे को क्षैतिज वितरण कहते हैं।

दूसरा रूप स्तरों का है। पूरे देश के लिए केंद्र सरकार है, बिहार जैसे राज्य के लिए राज्य सरकार, और गाँव-शहर के लिए पंचायत तथा नगर निकाय। इन स्तरों के बीच अधिकारों का बँटवारा ऊर्ध्वाधर वितरण कहलाता है। इसके अलावा अलग-अलग सामाजिक समूहों को प्रतिनिधित्व देना, कई दलों का मिलकर गठबंधन बनाना और नागरिक संगठनों का नीतियों पर असर डालना भी सत्ता में भागीदारी के तरीके हैं।

राजनीतिक दल चुनाव लड़कर सरकार बनाना चाहते हैं। दबाव समूह का रास्ता अलग है। वह किसी खास हित या माँग के लिए सरकार की नीति पर असर डालता है, पर सीधे सत्ता में आना उसका लक्ष्य नहीं होता। किसान संगठन, मजदूर संगठन और व्यापारियों के संगठन इसके उदाहरण हैं।

2. संघीय शासन का अर्थ

संघीय शासन में देश की शक्ति संविधान के आधार पर केंद्र और राज्यों (या प्रांतों) जैसे अलग-अलग स्तरों में बँटी रहती है। दोनों स्तर एक ही इलाके के लोगों पर अपने-अपने विषयों में शासन करते हैं। आप बिहार में रहते हैं, तो आपके इलाके की पुलिस राज्य सरकार के अधीन है और देश की रक्षा केंद्र सरकार के। यानी आप एक साथ दोनों सरकारों के फैसलों से जुड़े हैं।

राज्य सरकार केंद्र का शाखा दफ्तर नहीं है। उसे अपने अधिकार सीधे संविधान से मिलते हैं, और वह उसी संविधान की सीमा में रहकर काम करती है। केंद्र पर भी यही बात लागू होती है। दोनों की शक्ति की जड़ एक है: संविधान।

संघवाद के दो उद्देश्य साथ-साथ चलते हैं: क्षेत्रीय विविधता को जगह देना और राष्ट्रीय एकता बनाए रखना। केंद्र और राज्यों के बीच शक्ति का अनुपात हर देश में अलग होता है। किसी देश को संघीय कहने से पहले यह देखिए कि राज्यों के अधिकार संविधान में सुरक्षित हैं या केंद्र जब चाहे उन्हें बदल सकता है।

3. संघीय व्यवस्था की प्रमुख विशेषताएँ

किसी व्यवस्था को संघीय कहने के लिए उसमें ये बातें होनी चाहिए:

1. शासन के दो या अधिक स्तर होते हैं।
2. हर स्तर का अधिकार-क्षेत्र संविधान में तय होता है।
3. हर स्तर की सरकार अपने विषयों पर काम करती है और जनता के प्रति उत्तरदायी होती है।
4. संविधान सर्वोच्च होता है और उसे बदलने की विशेष प्रक्रिया होती है, ताकि अधिकार सुरक्षित रहें।
5. विवाद होने पर संविधान की व्याख्या के लिए स्वतंत्र न्यायपालिका होती है।
6. हर स्तर के पास काम चलाने के लिए अपने वित्तीय साधन होते हैं।

ये बातें आपस में जुड़ी हैं। मान लीजिए अधिकार संविधान में लिखे हैं, पर कोई स्तर उन्हें जब चाहे मिटा सकता है। तब लिखे होने का क्या फायदा? या पंचायत को काम सौंप दिए गए, पर पैसा और कर्मचारी मिले ही नहीं। तब काम होगा कैसे? इसीलिए संघवाद में अधिकार, संसाधन और विवाद सुलझाने की व्यवस्था, तीनों साथ चाहिए।

4. संघ बनने के दो तरीके

संघ दो तरीकों से बनते हैं। पहले तरीके में कुछ स्वतंत्र इकाइयाँ किसी साझा मकसद से आपस में मिलकर एक बड़ा संघ बनाती हैं। अमेरिका, स्विट्जरलैंड और ऑस्ट्रेलिया इसी तरह बने। इसे ‘साथ आकर संघ बनाना’ कहते हैं। यहाँ हर इकाई अपनी स्वायत्तता बचाए रखना चाहती है, इसलिए इकाइयों के अधिकारों पर ज्यादा जोर रहता है।

दूसरे तरीके में पहले से मौजूद एक बड़ा देश अपनी शक्ति केंद्र और क्षेत्रीय इकाइयों में बाँट देता है, ताकि इतनी विविधता के बीच भी देश एक रहे। भारत और बेल्जियम इसके उदाहरण हैं। इसे ‘साथ बनाए रखने के लिए शक्ति बाँटना’ कहते हैं। ऐसे संघ में केंद्र ज्यादा मजबूत रहता है।

एक ही संघ में सभी इकाइयों की स्थिति हर बात में एक जैसी हो, यह जरूरी नहीं। किसी इलाके की खास परिस्थिति के लिए संविधान में अलग प्रावधान भी किए जाते हैं। दोनों तरीकों का मकसद एक है: विविधता को बनाए रखते हुए मिलकर शासन करना।

5. संघात्मक और एकात्मक शासन में अंतर

एकात्मक शासन में भी स्थानीय निकाय और प्रांतीय प्रशासन होते हैं। ब्रिटेन में भी कई शक्तियाँ क्षेत्रों को सौंपी गई हैं। असली अंतर यह है कि शक्ति का अंतिम संवैधानिक आधार कहाँ है और क्षेत्रीय अधिकारों की रक्षा कैसे होती है।

संघात्मक शासन में भी पूरे देश के लिए राष्ट्रीय कानून और तालमेल की व्यवस्था रहती है। उत्तर लिखते समय शक्ति का संवैधानिक बँटवारा और प्रांतीय इकाइयों की स्थिति, इन दो आधारों पर तुलना कीजिए, अंतर साफ हो जाएगा।

6. भारत ने संघीय व्यवस्था क्यों अपनाई?

भारत बहुत बड़ा और विविधताओं वाला देश है। अलग-अलग क्षेत्रों की भाषा, भूगोल, रहन-सहन और विकास की जरूरतें अलग हैं। अगर हर छोटा-बड़ा फैसला केंद्र से ही होता, तो दूर के इलाकों की जरूरतें ठीक से सामने नहीं आतीं। साथ ही देश की सुरक्षा और पूरे देश में तालमेल के लिए एक साझा केंद्रीय व्यवस्था भी चाहिए थी।

इसलिए संविधान ने क्षेत्रीय स्वशासन और राष्ट्रीय एकता, दोनों को जगह दी। आज़ादी के बाद अलग-अलग क्षेत्रों को भारतीय संघ में जोड़ा गया और फिर राज्यों का पुनर्गठन हुआ। इसमें भाषा के साथ संस्कृति, भूगोल और प्रशासन की सुविधा को भी आधार बनाया गया। अपने पड़ोस का उदाहरण लीजिए: झारखंड बिहार से अलग होकर नया राज्य बना। यह बाद के पुनर्गठन का उदाहरण है।

केंद्रशासित प्रदेशों का प्रशासन सामान्य राज्यों से अलग संवैधानिक व्यवस्था में केंद्र के अंतर्गत चलता है। चंडीगढ़ इसका उदाहरण है। कुछ केंद्रशासित प्रदेशों में विशेष प्रावधान से अपना विधानमंडल भी है।

किसी राज्य की सीमा या नाम बदलना हो तो संबंधित राज्य के विधानमंडल की राय ली जाती है, पर उसकी सहमति हर मामले में अनिवार्य नहीं है। राज्य नए बनें या उनकी सीमाएँ बदलें, हर भारतीय की नागरिकता एक ही रहती है। क्षेत्रीय पहचान और एक भारतीय नागरिकता साथ-साथ चलती हैं।

7. विषयों का वितरण: तीन सूचियाँ और अवशिष्ट अधिकार

संविधान की सातवीं अनुसूची में कानून बनाने के विषय तीन सूचियों में बाँटे गए हैं:

जो विषय इन तीनों में से किसी सूची में नहीं है, उस पर कानून बनाने का अधिकार भारत में संसद के पास है। इसे अवशिष्ट अधिकार कहते हैं। कंप्यूटर सॉफ्टवेयर जैसे विषय, जो संविधान बनते समय थे ही नहीं, इसके उदाहरण माने जाते हैं।

समवर्ती विषय पर केंद्र और राज्य के वैध कानूनों में टकराव हो, तो सामान्य नियम यह है कि केंद्र का कानून माना जाएगा। राष्ट्रपति की स्वीकृति पाए कुछ राज्य कानूनों के लिए संविधान में अपवाद भी है, और ऐसे राज्य कानून को भी संसद बाद में कानून बनाकर बदल सकती है। एक बात पक्की याद रखिए: शिक्षा समवर्ती सूची में है। 1976 के 42वें संशोधन से पहले यह राज्य सूची में थी।

8. भारतीय संघ में मजबूत केंद्र और संवैधानिक संतुलन

भारत का संविधान लिखित है और केंद्र तथा राज्य, दोनों को अपनी शक्ति उसी से मिलती है। देश की एकता, सुरक्षा और तालमेल के लिए केंद्र को कुछ खास शक्तियाँ दी गई हैं। अवशिष्ट अधिकार संसद के पास हैं। कुछ विशेष संवैधानिक परिस्थितियों में संसद राज्य सूची के विषयों पर भी कानून बना सकती है। राज्यपाल की नियुक्ति भी राष्ट्रपति करते हैं।

पर केंद्र राज्यों के अधिकारों में मनमाना दखल नहीं दे सकता। राष्ट्रपति शासन लगाने के लिए संविधान में शर्तें तय हैं और अदालत उसकी समीक्षा कर सकती है, ताकि किसी राज्य की चुनी हुई सरकार सिर्फ राजनीतिक मतभेद के कारण न हटाई जाए।

संविधान के हर हिस्से को बदलने की प्रक्रिया एक जैसी नहीं है। संघीय ढाँचे से जुड़े कुछ प्रावधान बदलने के लिए संसद के विशेष बहुमत के साथ कम-से-कम आधे राज्यों की पुष्टि चाहिए। यानी ऐसे बदलाव केंद्र अकेले नहीं कर सकता। इसी वजह से कहा जाता है कि भारत का ढाँचा संघीय है, पर उसमें कुछ एकात्मक विशेषताएँ भी हैं।

9. स्वतंत्र न्यायपालिका और केंद्र–राज्य संबंध

अधिकारों का बँटवारा कागज पर लिख देना काफी नहीं। मान लीजिए केंद्र और किसी राज्य में इस बात पर विवाद हो जाए कि किसी विषय पर कानून कौन बनाएगा। तब फैसला कौन करेगा? यह काम सर्वोच्च न्यायालय का है। वह केंद्र और राज्यों के बीच या दो राज्यों के बीच के निर्धारित संवैधानिक विवाद सुलझाता है। वह यह भी जाँचता है कि कोई कानून या सरकारी कदम संविधान के अनुसार है या नहीं।

न्यायपालिका स्वतंत्र है, यानी जज किसी सरकार के दबाव में आए बिना कानून और संविधान के आधार पर फैसला देते हैं। इसी से कोई सरकार सिर्फ अपने राजनीतिक बल के भरोसे अंतिम फैसला नहीं कर पाती।

रोज़ के कामकाज में केंद्र और राज्य स्वास्थ्य, आपदा, परिवहन और विकास योजनाओं में मिलकर काम करते हैं। बिहार में बाढ़ आती है तो राहत के काम में केंद्र और राज्य, दोनों की टीमें लगती हैं। कभी पैसों के बँटवारे, अधिकारों, राज्यपाल की भूमिका या नीतियों पर तनाव भी होता है। मतभेद होना स्वाभाविक है। संघवाद की मजबूती इसमें है कि विवाद संवैधानिक संस्थाओं, बातचीत और जवाबदेही से सुलझाए जाएँ।

10. भाषा-नीति: राजभाषा, राष्ट्रभाषा और अनुसूचित भाषा

भारत के संविधान ने किसी भी भाषा को राष्ट्रभाषा घोषित नहीं किया है। देवनागरी लिपि में लिखी हिंदी संघ की राजभाषा है, यानी केंद्र सरकार के कामकाज की भाषा। कानून के अनुसार अंग्रेजी का प्रयोग भी सरकारी काम में जारी है। बहुत से विद्यार्थी उत्तर में हिंदी को राष्ट्रभाषा लिख देते हैं। सही शब्द राजभाषा है।

संविधान की आठवीं अनुसूची में 22 भाषाएँ हैं। हिंदी उनमें से एक है, इसलिए हिंदी के अलावा 21 भाषाएँ सूचीबद्ध हैं। बिहार की मैथिली भी इस सूची में है। हमारे देश में बोली जाने वाली भाषाएँ और बोलियाँ इस सूची से कहीं ज्यादा हैं, और सबका अपना मान है।

राज्य अपनी राजभाषा की व्यवस्था खुद कर सकते हैं। भाषा के आधार पर राज्यों का पुनर्गठन हुआ और हिंदी न बोलने वाले इलाकों की भावनाओं का ध्यान रखा गया। इसी लचीली भाषा-नीति ने विविधता के बीच देश को एक रखने में मदद की। पड़ोसी श्रीलंका में 1956 में केवल सिंहली को राजभाषा बनाया गया, तो तमिल भाषी लोगों में गहरा असंतोष फैला। उत्तर में राजभाषा की व्यवस्था और भाषायी सम्मान, दोनों बातें अलग-अलग साफ लिखिए।

11. संघवाद व्यवहार में: सहयोग, गठबंधन और भरोसा

संविधान में लिखे शब्दों के साथ संघवाद को सरकारों के बीच भरोसा, सहयोग और एक-दूसरे के क्षेत्रीय हितों का सम्मान भी चाहिए। केंद्र में एक दल की सरकार हो और राज्य में दूसरे दल की, तब भी जनता के काम के लिए दोनों को साथ काम करना पड़ता है।

गठबंधन सरकार में दो या अधिक दल मिलकर सरकार की जिम्मेदारी बाँटते हैं। इससे अलग-अलग क्षेत्रों और समूहों की आवाज सरकार तक पहुँचती है, और साझा कार्यक्रम बनाने के लिए दलों को आपस में बातचीत करनी पड़ती है। पर दलों में मतभेद हों तो नीति पर समझौते करने पड़ते हैं और सरकार की स्थिरता पर सवाल उठ सकता है।

सोवियत संघ, वेस्टइंडीज और नाइजीरिया के अनुभव बताते हैं कि नाम का संघ होना काफी नहीं, सत्ता में असली भागीदारी और भरोसा भी जरूरी है। सोवियत संघ 1991 में टूट गया। उसके पीछे कई कारण एक साथ थे: बहुत ज्यादा केंद्रीकरण, आर्थिक संकट, गणराज्यों की अपनी आकांक्षाएँ और राजनीतिक बदलाव।

12. लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण क्यों जरूरी है?

विकेंद्रीकरण का मतलब है फैसले, जिम्मेदारी और संसाधन केंद्र और राज्य से निचले स्तरों तक पहुँचाना। जब यह काम लोगों की चुनी हुई स्थानीय संस्थाओं के जरिए हो और लोग खुद उसमें भाग लें, तो इसे लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण कहते हैं। सिर्फ जिले में किसी अधिकारी का नया दफ्तर खुल जाना स्थानीय स्वशासन नहीं है।

गाँव में पानी की क्या दिक्कत है, किस टोले की सड़क टूटी है, शहर के किस मोहल्ले में कचरा जमा होता है, यह सब वहाँ के लोग सबसे अच्छी तरह जानते हैं। फैसला पास में हो तो अपने प्रतिनिधि से मिलना, सवाल पूछना और काम पर नज़र रखना आसान हो जाता है। मुखिया से मिलने के लिए पटना नहीं जाना पड़ता। इस तरह लोकतंत्र रोज़ की ज़िंदगी का हिस्सा बन जाता है।

पर स्थानीय संस्था के सामने भी कई बाधाएँ आती हैं: पैसे की कमी, कर्मचारियों का अभाव, सामाजिक दबाव, भ्रष्टाचार और बैठकों में लोगों की कम हाज़िरी। इसलिए अधिकार के साथ काम करने वाले लोग, वित्तीय साधन और जनता के प्रति जवाबदेही भी चाहिए। केंद्र और राज्य अपनी जगह रहते हैं। स्थानीय निकाय उनके साथ शासन में जनता के सबसे पास का एक और स्तर जोड़ते हैं।

13. स्थानीय शासन का संवैधानिक आधार

अनुच्छेद 40 राज्य को निर्देश देता है कि वह ग्राम पंचायतों को स्वशासन की इकाइयों के रूप में संगठित करे। आज़ाद भारत में आधुनिक पंचायती राज बलवंत राय मेहता समिति की सिफारिश पर बना, और इसकी शुरुआत 2 अक्टूबर 1959 को राजस्थान के नागौर से हुई। आगे चलकर दो संविधान संशोधनों ने स्थानीय निकायों को पक्का संवैधानिक आधार दिया:

इन संशोधनों से नियमित चुनाव, पाँच वर्ष का कार्यकाल, आरक्षण, राज्य निर्वाचन आयोग और वित्तीय समीक्षा की व्यवस्था पक्की हुई। कोई निकाय समय से पहले भंग हो जाए तो छह महीने के भीतर चुनाव कराना जरूरी है। अगर बचा हुआ कार्यकाल छह महीने से कम हो, तो संविधान इसमें छूट देता है।

अनुसूचियों में विषय गिना दिए गए हैं, पर कौन-सा काम और कितना पैसा सचमुच निकाय को मिलेगा, यह राज्य का कानून और प्रशासनिक व्यवस्था तय करती है।

14. ग्राम सभा और ग्राम पंचायत अलग हैं

ग्राम सभा में पंचायत क्षेत्र के वे सभी लोग आते हैं जिनका नाम मतदाता सूची में दर्ज है। यानी गाँव का हर पंजीकृत मतदाता इसका सदस्य है, सिर्फ चुने हुए वार्ड सदस्य नहीं। ग्राम सभा की बैठक में लोग योजनाओं, खर्च और जरूरतों पर बात करते हैं और अपने प्रतिनिधियों से सवाल पूछते हैं।

ग्राम पंचायत चुनी हुई स्थानीय संस्था है। बिहार में इसमें मुखिया और निर्वाचित वार्ड सदस्य होते हैं, और मुखिया इसका प्रमुख होता है। आपके गाँव के मुखिया का चुनाव कैसे होता है? पंचायत के मतदाता सीधे वोट देकर उसे चुनते हैं। पंचायत सचिव सरकारी कर्मचारी है, जो दफ्तर का काम और अभिलेख सँभालने में मदद करता है।

ग्राम सभा में लोग काम का हिसाब माँग सकते हैं। इसी से पंचायत पूरे गाँव के प्रति जवाबदेह बनती है। लोगों की भागीदारी और चुनी हुई संस्था, दोनों मिलकर स्थानीय स्वशासन को मजबूत बनाती हैं।

15. ग्राम पंचायत के काम और नागरिक की भूमिका

ग्राम पंचायत अपने क्षेत्र के विकास की योजना और बजट बनाती है। सौंपे गए अधिकारों के अनुसार वह सड़क, नाली, सफाई, पीने का पानी, सार्वजनिक संपत्ति और कल्याण योजनाओं का काम देखती है। आपदा के समय मदद पहुँचाना और गाँव की जरूरतें पहचानना भी उसका काम है। बड़े कामों में उसे राज्य के विभागों और दूसरे स्तरों से तालमेल करना पड़ता है।

एक उदाहरण लीजिए। किसी टोले में बरसात का पानी जमा हो जाता है। लोग यह समस्या ग्राम सभा में उठाते हैं। पंचायत देखती है कि उसके पास कितना अधिकार और पैसा है और तकनीकी जरूरत क्या है, फिर नाली की योजना बनाती है। काम पूरा होने पर खर्च और गुणवत्ता की जानकारी लोगों के सामने रखी जाती है। इस तरह समस्या पहचानने से लेकर योजना, काम और निगरानी तक, हर कदम पर गाँव के लोग जुड़े रहते हैं।

ग्राम रक्षा दल ग्राम पंचायत स्तर पर गाँव की सुरक्षा और संकट के समय मदद के लिए बनता है। अच्छा नागरिक वोट देने के बाद भी पंचायत से जुड़ा रहता है: वह बैठकों में जाता है, सार्वजनिक सूचना पढ़ता है और बिना भेदभाव के अपनी जरूरत रखता है। यही जवाबदेही की असली ताकत है।

16. पंचायत का पैसा कहाँ से आता है?

स्थानीय संस्था को काम के लिए पैसा चाहिए। उसकी अपनी आय राज्य के कानून से मिले अधिकार के तहत लगाए गए स्थानीय कर, शुल्क, किराया और दूसरे साधनों से आती है। इसके साथ राज्य और केंद्र से अनुदान और योजनाओं की राशि भी मिलती है। कोई नया कर लगाने के लिए पंचायत को कानूनी अधिकार और तय प्रक्रिया चाहिए।

राज्य वित्त आयोग स्थानीय निकायों की आर्थिक हालत की समीक्षा करता है और संसाधनों के बँटवारे पर सिफारिश करता है। चुनाव कराने का काम एक अलग संस्था, राज्य निर्वाचन आयोग, करती है।

बजट से पता चलता है कि कितनी आय की उम्मीद है और किस काम पर कितना खर्च होगा। हिसाब-किताब और सार्वजनिक जाँच से पता चलता है कि पैसा सचमुच कहाँ लगा। बड़ी जिम्मेदारी देकर साधन न देना अधूरा विकेंद्रीकरण है। और पैसा मिल जाए, तो उसके साथ पारदर्शी खर्च, हिसाब और नागरिकों की निगरानी भी जरूरी है।

17. बिहार की ग्राम कचहरी

बिहार की पंचायत व्यवस्था में एक खास संस्था है, ग्राम कचहरी। यह गाँव के स्तर पर न्याय से जुड़ी संस्था है। इसका प्रमुख सरपंच होता है और इसमें चुने हुए पंच भी होते हैं। बिहार में विकास और प्रशासन का काम ग्राम पंचायत के पास है और न्याय का काम ग्राम कचहरी के पास। इसलिए मुखिया और सरपंच दो अलग पद हैं।

कानून ने ग्राम कचहरी को अपने क्षेत्र के छोटे दीवानी और कुछ फौजदारी मामलों में अधिकार दिया है। गाँव के छोटे झगड़े गाँव में ही सुनवाई और सुलह से निपट जाएँ, तो लोगों को पास में और आसानी से न्याय मिलता है। उसके अधिकार विषय, क्षेत्र और कानून की सीमा से बँधे हैं। गंभीर अपराध उसके दायरे से बाहर हैं।

न्याय मित्र और न्याय सचिव सरपंच के काम में मदद करते हैं, पर ग्राम कचहरी का निर्वाचित प्रमुख सरपंच ही है। प्रश्न में ‘क्षेत्राधिकार’ पूछा जाए तो सरपंच का नाम लिखने के साथ यह भी बताइए कि संस्था कहाँ और किस तरह के सीमित मामलों में काम कर सकती है।

18. प्रखंड और जिला स्तर की पंचायत संस्थाएँ

बिहार की त्रिस्तरीय पंचायती राज व्यवस्था का क्रम यह है:

पंचायत समिति प्रखंड स्तर पर ग्राम पंचायतों की योजनाओं में तालमेल बिठाती है और प्रखंड के विकास कार्य देखती है। जिला परिषद पूरे जिले की योजनाओं का समन्वय करती है और ग्रामीण विकास में बड़ी भूमिका निभाती है। ग्राम सभा इन तीन स्तरों से अलग, स्थानीय मतदाताओं की भागीदारी का मंच है।

चुने हुए नेता और सरकारी अधिकारी में फर्क पहचानिए। पंचायत समिति का निर्वाचित प्रधान प्रमुख कहलाता है। उसके साथ प्रखंड का एक सरकारी पदाधिकारी कार्यपालक पदाधिकारी के रूप में काम करता है और समिति के फैसलों को लागू कराता है।

19. महिलाओं और वंचित समूहों की भागीदारी

स्थानीय निकायों में आरक्षण से महिलाओं और वंचित समुदायों को प्रतिनिधि बनने के अवसर बढ़े। संविधान पंचायतों की सीधे चुनी जाने वाली सीटों में महिलाओं के लिए कम-से-कम एक-तिहाई आरक्षण देता है। बिहार इससे आगे गया। बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 ने पंचायतों में महिलाओं के लिए आधे, यानी 50%, स्थान आरक्षित किए।

महिला प्रतिनिधि पीने के पानी, स्वास्थ्य, शिक्षा, आजीविका और हर तरह के सार्वजनिक विषय पर काम करती हैं। उनके आने से पंचायतों में नए अनुभव और नया नेतृत्व आया है।

पर पद मिल जाना और सचमुच फैसला करना, दो अलग बातें हैं। इसके लिए प्रशिक्षण, बैठक की जानकारी, अभिलेखों तक पहुँच और खुद निर्णय लेने की आज़ादी चाहिए। अगर चुनी गई प्रतिनिधि की जगह उसका कोई परिजन सारे फैसले करे, तो भागीदारी नाम भर की रह जाती है। सामाजिक दबाव और संसाधनों की कमी भी दूर करनी होगी। इसलिए उत्तर में आरक्षण के साथ सक्रिय निर्णय, क्षमता और जवाबदेही की बात भी लिखिए।

20. शहरों में स्थानीय स्वशासन

गाँवों में पंचायतें हैं, तो शहरों में नगर निकाय। ये तीन तरह के होते हैं: नगर पंचायत उन इलाकों के लिए जो गाँव से शहर बन रहे हैं, नगर परिषद छोटे और मझोले शहरों के लिए, और नगर निगम बड़े शहरों के लिए, जैसे पटना। किस जगह कौन-सा निकाय होगा, यह कानून और सरकारी अधिसूचना से तय होता है।

ये तीनों ग्राम, प्रखंड और जिला की तरह एक के ऊपर एक बने स्तर नहीं हैं। ये अलग-अलग तरह के नगरीय निकाय हैं, और किसी नगर में कौन-सा होगा, यह उसकी तय स्थिति पर निर्भर है। पुस्तक में दिए जनसंख्या-मानक और वार्ड-संख्याएँ पुरानी हैं, उन्हें आज की स्थिति के रूप में मत लिखिए।

हर शहर वार्डों में बँटा होता है और हर वार्ड के लोग अपना वार्ड पार्षद चुनते हैं। बिहार में 2022 के नगरपालिका संशोधन के बाद मुख्य पार्षद और उपमुख्य पार्षद को भी मतदाता सीधे चुनते हैं। नगर निगम में इन्हें महापौर और उपमहापौर कहते हैं। पुस्तक में इनके पार्षदों द्वारा चुने जाने की बात है, पर अब यह व्यवस्था बदल चुकी है।

21. नगर निगम के प्रमुख अंग और पद

नगर निगम में चुनी हुई परिषद और प्रशासन चलाने वाले अधिकारी, दोनों की भूमिका है। इसके प्रमुख अंग ये हैं:

1. निगम परिषद: चुने हुए पार्षदों की सभा, जो नीति, बजट और नगर के कामों पर विचार करती है।
2. सशक्त स्थायी समिति: तय कार्यों और निर्णयों को चलाने में भूमिका निभाती है।
3. परामर्शदात्री समितियाँ: शिक्षा, स्वास्थ्य या दूसरे विषयों पर सलाह देती हैं और उनसे जुड़ा काम करती हैं।
4. नगर आयुक्त: प्रशासन चलाने वाला और फैसले लागू कराने वाला प्रमुख अधिकारी।

महापौर चुना हुआ नेता है और परिषद की बैठकों की अध्यक्षता जैसे काम करता है। नगर आयुक्त सरकार का प्रशासनिक पदाधिकारी है। एक जनता का प्रतिनिधि है, दूसरा प्रशासन का अधिकारी। नगर परिषद में यही प्रशासनिक काम कार्यपालक पदाधिकारी करता है, और बड़े नगर निगम में नगर आयुक्त।

नीति और प्रतिनिधित्व का काम परिषद करती है, उसे लागू कराने का काम प्रशासन। दोनों अलग हैं, पर एक-दूसरे से जुड़े हैं।

22. नगर निकायों के काम, आय और जवाबदेही

शहर के निकाय सफाई, कचरा प्रबंधन, नाली, मोहल्ले की सड़क, सड़क पर रोशनी, पीने के पानी और सार्वजनिक स्वास्थ्य जैसी सुविधाओं का काम देखते हैं। जन्म-मृत्यु का पंजीकरण, पार्क और सामुदायिक सुविधाएँ भी स्थानीय प्रशासन से जुड़ी हैं। कई सेवाओं में दूसरे सरकारी विभाग भी साथ काम करते हैं।

आय के लिए नगर निकाय कानून से मिले अधिकार के तहत संपत्ति कर, शुल्क और उपयोगकर्ता प्रभार लेते हैं। नगर की अपनी संपत्ति का किराया और सरकार से मिलने वाला अनुदान भी आय के साधन हैं। व्यक्तिगत आय पर आयकर नगर निगम का अपना कर नहीं है, उसे केंद्र सरकार लगाती है। पुस्तक में गिनाए गए कुछ पुराने कर आज हर निकाय में नहीं लगते।

मान लीजिए आपके मोहल्ले में कचरा रोज़ नहीं उठता। आप क्या करेंगे? वार्ड पार्षद से बात कीजिए, निकाय की शिकायत व्यवस्था में शिकायत दर्ज कराइए, और बजट तथा काम की जानकारी माँगिए। यही नागरिक भागीदारी है। अच्छे स्थानीय शासन के लिए चुना हुआ नेतृत्व, काबिल कर्मचारी, पैसा और जनता की निगरानी, चारों साथ चाहिए। यहीं लोकतंत्र हमारी रोज़ की ज़िंदगी से जुड़ता है।

क्षैतिज और ऊर्ध्वाधर वितरण

प्रश्न 1. क्षैतिज और ऊर्ध्वाधर सत्ता-वितरण में अंतर लिखिए। (2 अंक)

उत्तर:

क्षैतिज वितरण एक ही स्तर की सरकार के अलग-अलग अंगों, यानी विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका के बीच होता है। ऊर्ध्वाधर वितरण सरकार के अलग-अलग स्तरों, यानी केंद्र, राज्य और स्थानीय निकायों के बीच होता है। सीधे शब्दों में, पहले में अंग बँटते हैं और दूसरे में स्तर।

संघीय शासन में संविधान

प्रश्न 2. संघीय शासन में संविधान क्यों जरूरी है? (2 अंक)

उत्तर:

संविधान ही तय करता है कि केंद्र के अधिकार क्या हैं और राज्यों के क्या। इसलिए कोई सरकार अपनी मर्ज़ी से दूसरी सरकार के अधिकार नहीं छीन सकती। विवाद होने पर न्यायपालिका इसी संविधान के आधार पर फैसला देती है।

अवशिष्ट अधिकार

प्रश्न 3. अवशिष्ट अधिकार का अर्थ उदाहरण की सहायता से समझाइए। (2 अंक)

उत्तर:

जो विषय संघ, राज्य या समवर्ती, किसी भी सूची में नहीं है, उस पर कानून बनाने की शक्ति अवशिष्ट अधिकार कहलाती है। भारत में यह शक्ति संसद के पास है। जैसे कंप्यूटर सॉफ्टवेयर संविधान बनते समय था ही नहीं, इसलिए वह किसी सूची में नहीं है और उस पर कानून संसद बनाती है।

राजभाषा और राष्ट्रभाषा

प्रश्न 4. राजभाषा और राष्ट्रभाषा के बारे में सही स्थिति लिखिए। (2 अंक)

उत्तर:

देवनागरी लिपि में लिखी हिंदी संघ की राजभाषा है, यानी केंद्र सरकार के कामकाज की भाषा। संविधान ने किसी भी भाषा को राष्ट्रभाषा घोषित नहीं किया है। कानून के अनुसार संघ के सरकारी काम में अंग्रेजी भी चलती है। इसलिए उत्तर में हिंदी को संघ की राजभाषा लिखना चाहिए।

ग्राम सभा और ग्राम पंचायत

प्रश्न 5. ग्राम सभा और ग्राम पंचायत में दो अंतर बताइए। (2 अंक)

उत्तर:

ग्राम सभा में पंचायत क्षेत्र के वे सभी लोग आते हैं जिनका नाम मतदाता सूची में है, जबकि ग्राम पंचायत मुखिया और चुने हुए वार्ड सदस्यों की निर्वाचित संस्था है। ग्राम सभा जरूरतों पर चर्चा करती है और काम का हिसाब माँगती है, जबकि ग्राम पंचायत स्थानीय योजनाएँ बनाकर काम कराती है।

मुखिया और सरपंच

प्रश्न 6. मुखिया और सरपंच के काम में क्या अंतर है? (2 अंक)

उत्तर:

मुखिया ग्राम पंचायत का प्रमुख होता है और गाँव के विकास तथा प्रशासन का काम देखता है। सरपंच ग्राम कचहरी का प्रमुख होता है और कानून से तय छोटे-मोटे मामलों में न्याय से जुड़ा काम करता है। दोनों चुने हुए पद हैं, पर अलग-अलग संस्थाओं के।

निर्वाचन आयोग और वित्त आयोग

प्रश्न 7. राज्य निर्वाचन आयोग और राज्य वित्त आयोग में अंतर लिखिए। (2 अंक)

उत्तर:

राज्य निर्वाचन आयोग पंचायत और नगर निकायों के चुनाव की व्यवस्था करता है। राज्य वित्त आयोग स्थानीय निकायों की आर्थिक हालत की समीक्षा करता है और बताता है कि संसाधन कैसे बाँटे जाएँ। यानी एक का काम चुनाव है और दूसरे का पैसा।

महापौर और नगर आयुक्त

प्रश्न 8. महापौर और नगर आयुक्त को अलग क्यों रखना चाहिए? (2 अंक)

उत्तर:

महापौर नगर निगम का चुना हुआ नेता है और परिषद के कामों में अगुवाई करता है। नगर आयुक्त सरकारी अधिकारी है, जो प्रशासन चलाता है और फैसले लागू कराता है। एक जनता का प्रतिनिधि है और दूसरा प्रशासन का अधिकारी, इसलिए दोनों पद अलग रखे गए हैं।

भारतीय संघवाद की विशेषताएँ

प्रश्न 9. भारतीय संघवाद की चार मुख्य विशेषताएँ समझाइए। (4 अंक)

उत्तर:

भारतीय संघवाद की चार मुख्य विशेषताएँ हैं:

1. अलग शासन-स्तर: केंद्र और राज्यों की सरकारें एक ही जनता पर अपने-अपने विषयों में शासन करती हैं।
2. लिखित संविधान: संविधान संघ, राज्य और समवर्ती सूचियों के जरिए अधिकार बाँटता है।
3. अधिकारों की सुरक्षा: संघीय ढाँचे के कुछ प्रावधान बदलने के लिए संसद के विशेष बहुमत के साथ राज्यों की पुष्टि भी चाहिए।
4. स्वतंत्र न्यायपालिका: वह संविधान की व्याख्या करती है और अधिकारों से जुड़े विवाद सुलझाती है।

इस तरह क्षेत्रीय जरूरतों को जगह मिलती है और राष्ट्रीय एकता भी बनी रहती है।

संघवाद और राष्ट्रीय एकता

प्रश्न 10. संघीय व्यवस्था राष्ट्रीय एकता को कैसे मजबूत करती है? (4 अंक)

उत्तर:

संघीय व्यवस्था विविधता को जगह देकर राष्ट्रीय एकता मजबूत करती है:

1. क्षेत्र के लोगों को अपनी जरूरतों से जुड़े फैसलों में भूमिका मिलती है।
2. अपनी भाषा और संस्कृति को सम्मान मिलता है, तो किसी क्षेत्र में उपेक्षा की भावना नहीं पनपती।
3. केंद्र रक्षा और पूरे देश से जुड़े विषयों में तालमेल बनाए रखता है।
4. अधिकारों के विवाद बातचीत और संवैधानिक संस्थाओं से सुलझाए जाते हैं।

इस तरह सबकी पहचान बनी रहती है और देश भी एक रहता है। इसके लिए सरकारों का निष्पक्ष व्यवहार और आपसी सहयोग जरूरी है।

पंचायत के लिए संसाधन

प्रश्न 11. पंचायत को अधिकार के साथ संसाधन देना क्यों जरूरी है? (4 अंक)

उत्तर:

पंचायत को जिम्मेदारी के साथ ये साधन भी चाहिए:

1. निर्णय का अधिकार: ताकि वह गाँव की जरूरत के हिसाब से योजना बना सके।
2. धन: ताकि सड़क, सफाई और पीने के पानी जैसे कामों पर सचमुच खर्च हो सके।
3. कर्मचारी और जानकारी: ताकि तकनीकी और दफ्तर का काम ठीक से हो सके।
4. जवाबदेही: ताकि खर्च और काम का ब्योरा जनता को मिले और गलती पर सवाल पूछा जा सके।

अधिकार न हो तो पंचायत बस आदेश का इंतज़ार करती रहेगी। पैसा न हो तो उसकी योजना कागज पर ही रह जाएगी।

73वाँ और 74वाँ संशोधन

प्रश्न 12. 73वें और 74वें संशोधन का अंतर और महत्त्व लिखिए। (4 अंक)

उत्तर:

दोनों संशोधन स्थानीय स्वशासन को मजबूत करने से जुड़े हैं:

1. 73वाँ संशोधन: पंचायतों से संबंधित है। इससे संविधान में भाग IX और 29 विषयों वाली 11वीं अनुसूची जुड़ी। यह 24 अप्रैल 1993 से लागू हुआ।
2. 74वाँ संशोधन: नगर निकायों से संबंधित है। इससे भाग IXA और 18 कार्य-विषयों वाली 12वीं अनुसूची जुड़ी। यह 1 जून 1993 से लागू हुआ।
3. दोनों ने नियमित चुनाव, पाँच वर्ष के कार्यकाल और आरक्षण को संवैधानिक आधार दिया।
4. राज्य निर्वाचन आयोग और वित्तीय समीक्षा की व्यवस्था से स्थानीय शासन को स्थिरता मिली।

कितने काम और कितना पैसा सचमुच निकायों तक पहुँचा, यह राज्यों के कानून और उनके अमल पर निर्भर करता है।

महिलाओं की प्रभावी भागीदारी

प्रश्न 13. बिहार में महिलाओं की पंचायत-भागीदारी को प्रभावी कैसे बनाया जा सकता है? (4 अंक)

उत्तर:

आरक्षण से महिलाओं को पंचायतों में नेतृत्व का अवसर मिला है। इसे असरदार बनाने के लिए:

1. प्रतिनिधियों को अधिकार, बजट और योजनाओं का प्रशिक्षण मिले।
2. बैठक की सूचना, अभिलेख और सार्वजनिक जानकारी समय पर मिले।
3. वे खुद फैसले लें, उनकी जगह परिवार का कोई सदस्य काम न करे।
4. सामाजिक दबाव, असुरक्षा और संसाधनों की कमी दूर की जाए।

तब महिला प्रतिनिधि हर सार्वजनिक विषय पर अपनी भूमिका निभा सकेंगी। पद पर नाम से ज्यादा फैसलों में असली हिस्सेदारी ही लोकतांत्रिक भागीदारी को मजबूत करती है।

सफाई और स्थानीय जवाबदेही

प्रश्न 14. शहर की सफाई की समस्या से स्थानीय जवाबदेही समझाइए। (4 अंक)

उत्तर:

मान लीजिए किसी वार्ड में कचरा नहीं उठ रहा है। तब समाधान इस क्रम से आगे बढ़ेगा:

1. स्थानीय लोग जगह और समस्या की साफ जानकारी वार्ड प्रतिनिधि या शिकायत व्यवस्था तक पहुँचाएँ।
2. निकाय तय करे कि इस काम के लिए कौन अधिकारी और कर्मचारी जिम्मेदार हैं।
3. उपलब्ध बजट और साधनों से नियमित सफाई की व्यवस्था हो।
4. जनता काम पर नज़र रखे और सुधार न हो तो फिर से जानकारी और जवाब माँगे।

इसमें चुने हुए प्रतिनिधि और प्रशासन, दोनों की भूमिका है। चुनाव के बाद भी सेवा, सूचना और जवाबदेही चलती रहनी चाहिए।